פסק-דין בתיק עע"ם 8989/04

השופט א' ריבלין:

1.        המשיבה - חברת מ. זיטמן ובניו בע"מ - היא בעלת הזכויות בחלקה 41 בגוש 6365. החלקה מצויה באזור התעשייה "קריית אריה" בפתח-תקווה. תכנית פת/1241/א' (להלן: התכנית) מייעדת שטח של 1,575 מ"ר מתוך החלקה להפקעה לצרכי ציבור. בתכנית נקבע כי היא תבוצע בתוך עשר שנים, וכי ההפקעה תיעשה בתוך חמש שנים. בשנת 1993 ניתן תוקף לתכנית על-ידי הוועדה המחוזית לתכנון ובניה - מחוז מרכז (להלן: הועדה המחוזית), זאת על-פי המלצת הועדה המקומית לתכנון ובניה פתח-תקוה (להלן: הוועדה המקומית). פרסום על כך הופיע בילקוט הפרסומים. עוד באותה שנה פנתה המשיבה לעיריית פתח-תקווה וביקשה "לרכוש השטח בחזרה". העירייה הביעה נכונות למכור את השטח למשיבה בתמורה לסכום של 1,260,000$ - זאת על-פי הערכת שמאי שכתב עבור העירייה חוות-דעת בנושא. בשנת 2002 שוב פנתה המשיבה לעירייה, ונתקיים משא-ומתן שבמסגרתו הציעה המשיבה סכום של 75,000$ לדונם. הצעה זו נדחתה על-ידי העירייה שכן הסכום "נראה לנו לא סביר ונופל מהערכים הריאליים של ערכי הקרקע באזור זה". או אז קיבלה המשיבה חוות-דעת משפטית ובעקבות זאת פנתה לעירייה בדרישה לביטול שינוי ייעוד החלקה וזאת - ללא כל תשלום. העירייה מיאנה להיענות לדרישה זו והודיעה על כוונתה להפקיע את הקרקע. במכתב ששוגר למשיבה הודיעה העירייה כי צוות מטעמה ערך סיור במקום והגיע לכלל מסקנה ש"יש צורך להכשיר את הקרקע לצרכי חנייה". על רקע זה פנתה המשיבה לבית המשפט לעניינים מינהליים.

2.        בית המשפט קמא דחה את הטענות המקדמיות שהועלו בפניו, ובחן את המקרה לגופו. בית המשפט עמד על כך, ששיהוי בשימוש בקרקע מופקעת עשוי ללמד על היעדר צורך ציבורי בעל עוצמה מספקת להצדקת ההפקעה, וכי במקרה זה, למרות המועדים שנקצבו בתכנית, חלפו עשר שנים מאז אישור התכנית והליכי ההפקעה טרם החלו. עם זאת, בית המשפט פסק כי בכך לא סגי במקרה זה, ובחן גם את התנהגותם והחלטותיהם של הגורמים השונים. בית המשפט סקר את השתלשלות המשא-ומתן שנערך בין הצדדים, מאז שנת 1993, בעניין רכישת החלקה על-ידי המשיבה. לא נחזור כאן על כל הפרטים. נציין כי בחוות הדעת של השמאי לגבי ערך השטח המופקע, שנערכה לבקשת העירייה, נאמר כי היא נועדה "לשם מכירת הנכס לבעליו הקודמים..." וכי נעשתה הפחתה בשווי הנכס בשל "העובדה שרכישת הנכס אמורה להיות ע"י בעליו הקודמים לשם השלמת שטח חלקתו, מאחר והמגרש אינו דרוש יותר לעיריה". העסקה לא יצאה אל הפועל בשל המחיר הגבוה לדעת המשיבה, אולם, כאמור, גם בשנת 2002 הביעה העירייה נכונות למכור את הקרקע, אך לא הסכימה לסכום שהוצע על-ידי המשיבה. כשהודיעה המשיבה על דרישתה לקבל לידיה את השטח ללא תשלום, זאת בהסתמך על חוות דעת משפטית שנמסרה לה, היא נענתה שהשטח דרוש לצרכי ציבור על-פי התכנית ולאור הפיתוח שנעשה באזור. כעבור חודשיים, ערך צוות תכנון של העירייה סיור במקום והגיע לכלל מסקנה ש"יש צורך להכשיר את הקרקע לצרכי חניה. לפיכך בכוונתנו להפקיע את הקרקע כדין ולהעמיד התקציב הדרוש לשם הכשרת החניון".

           בית המשפט קמא פסק כי בהחלטת העירייה למכור חזרה את השטח לבעליו, בסמוך לאחר אישור התכנית ומספר ימים לאחר פרסומה, יש משום "הצהרה ברורה חדשה ומפורשת לפיה אין למשיבות 1 ו- 3 [העירייה והועדה המחוזית - א' ר'] צורך בשטח המופקע". גם בחוות דעת השמאי, שנערכה עבור העירייה, נאמר ש"המגרש אינו דרוש יותר לעירייה", ו"ניתן להניח" - כך בית המשפט - "במידה רבה של סבירות, כי הנתונים נמסרו לשמאי ע"י העירייה". מכירת הקרקע למשיבה - כך הדגיש בית המשפט - לא יצאה אל הפועל רק משום המחיר הגבוה שדרשה העירייה. בית המשפט הוסיף כי גם כעבור מספר שנים, כשפנתה שוב המשיבה לעירייה, השיבה האחרונה תשובה חיובית עקרונית, אך דחתה את ההצעה הכספית של המשיבה בשל שהתמורה הנמוכה מדי, לטעמה (להבדיל מדחיית ההצעה בשל צורך ציבורי כלשהו). כך, לאורך כל המגעים, הסכימה העירייה, באופן עקרוני, למכור את השטח למשיבה, ובאף אחת מתשובותיה לא טענה כי השטח דרוש לה לצרכי ציבור. בנסיבות אלה כולן, קבע בית המשפט שהמשיבות עצמן הצהירו שהשטח אינו דרוש לצרכי ציבור, ועל כן, כך נפסק, יש להחזירו לבעליו. בית המשפט הדגיש כי מאז אישור התכנית לא נעשה דבר לקידום ההפקעה ולא נטען, במהלך כל המגעים, שקיים צורך ציבורי בשטח; רק לאחר שנכשלו המגעים והמשיבה הודיעה על דרישתה לקבל את השטח לידיה בלא תמורה, התעורר הצורך הציבורי - הכשרת הקרקע לצרכי חנייה. בית המשפט הטעים שלא הובהרו הנסיבות בגינן התעורר צורך זה ולא הוגש תצהיר בעניין.

3.        בית המשפט סבר עוד שהתנהגות הרשויות במקרה זה היתה נגועה בחוסר תום-לב והחלטותיהן - בחוסר סבירות קיצוני. בית המשפט עמד על חשיבותה של זכות הקניין, ופסק כי אין מקום לכך שהרשות תנקוט באמצעי הקיצוני ומרחיק הלכת של ההפקעה, בנימוק של צורך ציבורי, ותסכים, מניה וביה, למכרה לבעליה תמורת כסף. בית המשפט קבע שאין ללמוד גזירה שווה לענייננו מבג"צ 10784/02 קרן קיימת לישראל נ' אתרים בחוף ת"א חברה לפיתוח אתרי תיירות בת"א יפו, נח(3) 757 (להלן: פרשת קק"ל), שכן הנסיבות בשתי הפרשות - שונות.

4.        בית המשפט קמא דחה את הטענה כי העירייה היתה מחוסרת סמכות לטפל בענייני תכנון והפקעה, וכי אין במעשיה כדי לחייב את ועדות התכנון. נקבע, שטענה זו עומדת "בסתירה מוחלטת לחומר הראיות":

בקשתה הראשונה של העותרת [המשיבה - א' ר'] לעיריה לרכישת החלקה נענתה בחיוב באופן רשמי במסמך ת/1 על ידי הועדה המקומית לתכנון ולבניה.

במסמך זה השיבה הועדה המקומית, אשר בסמכותה נושא הפקעות להפקיע שטחי ציבור, כי יש לאשר את בקשת העותרת לרכישת השטח המופקע בכפוף להסכמת אגף הנכסים של העירייה.

...

לאור האמור לעיל ובהמשך פנתה העותרת אל העירייה, עפ"י הפנייתה של הועדה המקומית, ואין לתמוה כי יתרת המגעים בוצעו מול העיריה.

           בית המשפט קבע כי המשיבה קיימה מגעים במשולב עם העירייה ועם הועדה המקומית, וכי לפיכך פניותיה של המשיבה לעירייה, עובר להגשת העתירה, קיימו את הוראות הדין בעניין זה. מכל מקום קבע בית המשפט שלאור השתלשלות העניינים במקרה זה, אין באי-פנייה ישירה לוועדה המקומית, עובר להגשת העתירה, כדי להביא לדחייתה. בית המשפט הפנה בהקשר זה, בין היתר, לדברי עורכת הדין שייצגה בתחילת ההליך הן את העירייה והן את הוועדה המקומית; זו לא העלתה טענה בדבר קיומה של הפרדה בין העירייה לבין הועדה המקומית - להיפך, היא דיברה על כך שהעניין נשקל על-ידי שתיהן גם יחד. בית המשפט קבע כי המשיבה לא השתהתה בהגשת העתירה, וזאת לאור מהות העילה שעליה היא מסתמכת - קרי: היעדר צורך ציבורי בהפקעה לאור חלוף הזמן והמגעים שהתנהלו בין הצדדים.

5.        המערערות העלו בפני בית המשפט קמא את הטענה כי קבלת העתירה תביא לריבוי תביעות כנגד הוועדה המקומית ולחוסר בשטחים ציבוריים. בית המשפט דחה טענה זו, וחזר על הבסיס לקבלת העתירה, לאמור: הסכמת המערערות למכירת השטח חזרה לבעליו. בית המשפט ציין שהמערערות לא פירטו אם קיימים מקרים דומים נוספים שיושפעו מההכרעה במקרה זה, והוסיף: "ניתן רק לקוות כי המשיבות [המערערות - א' ר'] לא פעלו כך כלפי בעלי קרקע נוספים ולא הפקיעו קרקעות כאשר מייד לאחר מכן הסכימו למכור אותן חזרה לבעליהן תמורת כסף".

           סוף דבר, בית המשפט לעניינים מנהליים פסק כי השטח שהיה מיועד להפקעה לא הופקע בפועל; כי ההוראות בתכנית לגבי ההפקעה מבוטלות וכי על-פי התכנית אין למערערות סמכות לפעול להפקעת השטח.

6.        כנגד פסק-דין זה מופנה ערעורן של הועדה המקומית והעירייה (הועדה המחוזית אינה מערערת על פסק-הדין והיא בבחינת משיבה פורמאלית בהליך זה). המערערות טוענות כי משמעות פסק-הדין של בית המשפט קמא היא שרשות מקומית המנהלת משא-ומתן להחזרת קרקע שאותה ביקשה להפקיע, כבולה במשא-ומתן זה ומחויבת לבטל את ההפקעה, זאת אפילו היה המשא-ומתן ביוזמת בעל הקרקע. בכך יש, לדעת המערערות, כדי להביא "לסחף אדיר בתחום הפקעת המקרקעין". המערערות מטעימות כי העירייה אינה מוסמכת לבטל הפקעה, ונכונותה לבחון את בקשת המשיבה באה "מתוך רצון טוב ולפנים משורת הדין". המערערות מדגישות כי העיכוב במימוש מטרת ההפקעה נבע מהיותו של השטח בשלבי התפתחות ועיצוב, ומהמיתון העמוק במשק. את עיקר הערעור משעינות המערערות על הטענה כי פסק-הדין של בית המשפט קמא אינו עולה בקנה אחד עם ההלכה שנפסקה בפרשת קק"ל הנ"ל. אדרבא, לדעת המערערות, ההלכה שנפסקה שם צריכה לחול בבחינת קל וחומר על המקרה דנן.

           המשיבה תומכת יתדותיה בפסק-הדין של בית המשפט המחוזי.

           בחנו את טענות הצדדים ומסקנתנו היא שדין הערעור להידחות.

7.        פסק-הדין של בית המשפט קמא הוא מפורט ביותר, קביעותיו נחרצות והוא הולך בתלם שסללה הפסיקה. עיינתי בטענות המערערות ובתגובת המשיבה להן, ולא מצאתי עילה להתערב במסקנותיו של בית המשפט קמא ובתוצאה אליה הגיע. להלן אתמקד בעיקרי הדברים.

           כלל יסוד הוא, כי אין הפקעה כדין אלא בהתקיים התנאים האלה במצטבר:

קיומו של צורך ציבורי מסויים ומוגדר; זיקתו של הצורך הציבורי המסויים למקרקעין המסויימים המיועדים להפקעה; וקיום צורך בהפקעת המקרקעין כדי לממש את הצורך הציבורי...